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自2018年生态环境部提出了生态环境导向的开发模式（Eco-environment-orientedDevelopment，简称EOD模式）倡议以来，EOD模式日渐成为环保领域投融资创新趋势。细数政策，从国务院到各部委陆续出台从同意、鼓励开展，到引导、试点实施的各类政策。此种模式中，金融机构的支持对EOD项目实现落地颇为关键，以生态环境部联合发展改革委员会、国家开发银行发布的《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）为例，该文就明确提出金融机构对示范项目发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜等加大支持力度的意见。那么，如何实现项目高效率融资落地呢？笔者结合参与第二批试点项目融资经验分析EOD项目应具备的融资条件。
EOD项目所需的融资条件
1.融资主体应具备相应的能力
根据生态环境部关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）的通知》（环办科财〔2022〕6号），以下简称“6号文”）可以看出，金融机构对于项目融资主体要求其应为市场化企业，且环保信用评价不是最低等级。具体看来，对于融资主体的要求包括不限于：一是融资企业或者其子公司主营业务范围应包含环保行业，具备项目大部分内容的可经营能力；二是融资主体具备有一定资产规模、负债水平合理、经营现金流可持续等金融机构关注的条件；三是融资主体能够足额筹集项目资本金并接受指定账户管理、对项目收益有支配权力、对收益不足能提供其他方式还款保障等。如果融资主体是合资成立的项目公司，那么还要追溯到控股股东的融资担保能力以及各股东参与运营的必要经营能力等。
图2：金融机构对融资主体的要求
2.项目包装符合的生态反哺特征
在生态环境部《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）中明确提出EOD模式一长串文字的定义，大致可理解为“生态主题、反哺特征、环境效益、产业融合”的项目特点，其中“生态主题、环境效益、产业融合”可结合在此之后出台的6号文来具体规范。本文中将结合金融机构融资的条件，对“反哺特征”作进一步理解分析。
(1)坚持生态治理带动产业增值反补建设投入的逻辑
金融机构对于EOD项目的贷款与以往棚改项目贷款有所不同，棚改贷款测算拆迁和安置的投入量即可反算出平衡房价（地价）作为还款；而EOD项目要做实“环境治理带动周边产业增值反补建设投入”的逻辑，要求产业收入作为项目还款主要来源。而这本身就需要：一是确定明确的用地类型和规划方案；二是结合用地性质明确产业类型和经营收入；三是测算投入产出进而提出平衡方案和开发时序。基于以上工作分解，EOD项目应在明确产业方向、建设内容、平衡方案后，再启动正式立项实施。
(2)遵守金融机构对项目贷款“借用管还”的审批规则
按照金融机构借贷“借用管还”的基本要求，应对项目收益做进一步明确。
一是项目运营的具体模式。以农业种植类为例，应明确未来项目运营方式，比如融资主体直接经营还是成立项目公司与村集体合作，目的是要明确融资主体有能够通过经营权获得收益的能力。
二是项目经营收入可实现。以文旅类为例，应有充足的产业收入推演过程，比如调研同类型、周边地区旅游人次、消费内容、平均客单价等等，目的是模拟真实环境推演项目收入接近实际水平后合理覆盖还本付息。
三是项目收益的合法性。以矿山修复类为例，应提前对项目土地利用方式、供地方式、复垦指标使用方式及废弃石料处理方式作出详细规定，必要时还要引入具备相应能力的社会资本参与，确保尾矿开采收入能够合法实现。
EOD项目融资落地的关键环节关于EOD项目入库申报流程的分解，在6号文中有详细的规定，该文重点提出自第二批EOD试点项目公布以后，不再每年发文通知推荐一次试点项目，改为常态化的申报入库，即按照“成熟一个，申报一个”原则，由县级及以上生态环境部门通过该系统线上申报，省级生态环境部门论证评估同意后线上提交生态环境部。本次，结合金融机构要求，对EOD项目落地的关键环节提示：
1.重视EOD项目投资决策评估程序
EOD项目从设计、招标到具体实施是一项复杂的系统工程，因此，要注重投资决策评估工作，这项工作中又包含了从勘察设计、产业导入到投融资咨询、方案上会等多个环节。为此，应聘请专业第三方机构牵头负责，整合各方提供的有效信息，通过前期项目策划与整体财务匡算结合，评估该项目是否具备财务可行性；同时结合相关政策文件及金融机构投贷领域优化项目建设内容和经营模式，最终为政府决策提供依据。该项投资可行性研究工作成熟与否，决定了EOD项目申报、立项的合理性，更是项目融资落地的根基。
2.注重EOD项目投融资模式合规性
从EOD立项方式来看，可以分为政府类项目可研审批或者企业类（市场化）项目申请报告备案（或核准）。政府类项目要严格遵守《政府投资条例》规定，以财政预算安排为前提，可通过债券发行或PPP中长期预算安排等方式筹集资金；市场化项目则更注重选择适当主体，合理筹措项目资本金并完成融资。
(1)采用PPP模式的融资要求
EOD项目支持采用PPP模式筹措资金，实施机构通过合法选择的社会资本与政府方出资代表组建项目公司，项目公司负责项目的具体实施和对接融资工作，金融机构一方面关注于项目前期立项手续的程序合规性，特别是从预算安排到项目招标的合法程序；另一方面需要看到EOD项目完成财政部PPP综合信息平台项目管理库入库，并在项目管理库公示项目可行性缺口补贴列入政府中长期预算安排，以及通过绩效考核方式由财政安排支付的文件依据。EOD项目采用PPP模式运作的融资要求，除上文提到的生态反哺特征外，还应符合一般PPP项目融资的相关要求。
(2)采用市场化方式的融资要求
采用企业立项的程序相对简单，通过项目主体申请报告备案，或特殊行业完成核准等方式完成立项。市场化项目可采用的投融资模式较为多元，可采用符合《特许经营管理办法》要求的特许经营模式，引入特许经营投资者立项、实施；也可以合法确定平台公司作为实施主体，通过引入社会资本股权合作，实现资本金筹集及各方股东担保，金融机构对于企业投资类项目的关注点一方面关注参与主体能力和项目包装特征；另一方面则坚决杜绝项目可形成隐性债务风险这一风险因素。按照6号文规定，地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。由此可见，各地政府运作生态治理和环境整治类项目时，满足EOD项目融资条件、把握融资关键环节，将成为项目落地的有效保障。
EOD项目实操与案例分析
EOD项目本质是通过构建生态价值实现机制，实现生态效益、社会效益、经济效益的有机统一，以及生态治理与经济社会的可持续发展。但在项目入库、项目推进及实施过程中存在着很多理解和认知误区，导致项目规划质量不高，或者无法形成既定的生态效益，或无法实现经济效益而无法持续。在具体项目规划和实施过程中，最重要是要把握生态治理这个核心，做好产业导入策划这个重点，以及实现生态效益和经济效益之间的良性促进与循环发展。我们从以下几种主要的实践开发模式中，可以借鉴一二。
1、“PPP+EOD”模式
PPP作为传统的政府与社会资本合作模式，经历多年发展和近年的波折后，与EOD项目重新融合，实现了又一次创新，重新焕发活力。江苏省泰兴高新技术产业开发区生态环境导向开发的国家示范项目采取EOD模式合作方式，高新区鼓励吸引外来社会资本与国有公司联合经营、组合开发，高新区生态环境治理项目与土地资源开发利用、特色产业运营三者有效融合，促进生态环境高水平保护和区域经济高质量发展。项目主要有三个方面：一是园区生态环境治理。开展泰兴高新区水系生态环境综合整治、水生态修复并负责项目建成后的长期运行维护，实现建设运营管理一体化；二是园区土地资源开发利用。结合园区水环境治理项目，开展园区土地整治，增加园区可利用土地面积，促进土地升值溢价及财政收入增加，逐步实现综合开发的效益；三是园区特色产业开发：建设科技企业孵化器，进一步为园区培育节能环保产业，同时，产业开发和土地转让溢价的收益进一步反哺环境治理的资金投入，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
项目经济效益构成方面，主要由几个部分组成：
其一是土地溢价及土地出让收入。一方面，在园区水环境整治过程中开展土地整理，将零碎高低不平和不规整的土地加以整理、调整改造，增加了园区可利用的土地面积；另一方面，河道整治项目美化提升了河道周边的环境质量，带动了整理河道周边的地价和房价的增长；
其二是产业综合开发收益。结合泰兴高新区节能环保产业发达的优势，形成了“环保+特色小镇”“环保+地产开发”“环保+工业旅游”的模式。产业开发的收益可以反哺前期的环境治理投入，科技企业孵化器为园区培育节能环保产业，为园区生态环境第三方治理贡献力量，另外，通过人口流入及产业发展进一步激活了园区经济，从而增加园区税收收入和居民收入，最终实现正反馈回报机制。
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2、政府专项债引导模式
政府本身承担着区域生态治理的职责，因此，在推进EOD项目中，地方政府以专项债资金作为投入，引导企业和社会资金参与实施，也是一种可行的模式。例如，云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目，项目总投资为83亿元。项目资金来源即为政府投资（含专项债）+企业自筹+市场化融资。项目地点位于昆明市区东北角的小哨片区，距离主城区36公里，靠近长水国际机场。项目实施范围为干沟河、花庄河、花庄河水库、八家村水库河道沿岸刚性绿线和城市蓝线范围以及04组团。具体包括以下建设内容：水生态环境治理工程、云药产业园建设工程、4号路建设工程，以及配套基础设施建设。
项目经济效益构成方面，主要为生态治理和环境提升带来的土地增值收益，以及后续通过引入种植、加工产业带来的效益反哺。项目实施“三河两库”水生态综合治理与环境修复工程，补齐生态环境短板，同时规划生态友好型的、有助于水生态环境持续改善的生物医药种植与加工产业作为反哺产业，促进产业开发与生态环境治理有效融合，从而实现生态产业化和产业生态化。
3、“PPP+投资人+EPC”模式
“PPP+投资人+EPC”模式，助力实现生态治理与生态产业一体化发展。中交天津蓟运河EOD项目是首批EOD试点项目。项目采用“PPP+投资人+EPC”模式。项目总工期为20年，项目金额约为65亿元。由政府部门——蓟州区水务局作为项目牵头方，通过政府招标选择社会投资人“中交联合体”，并由政府指定的出资代表-蓟州区国资委控股公司——天津蓟州新城建设投资有限公司与中交联合体合资组建项目公司，具体负责EOD项目的一体化实施。项目通过生态综合修复和片区综合开发两步实施。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。而片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发，中交集团利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合。
经济效益构成方面，项目公司的未来资金平衡及收入来源主要通过以下几个方面来实现：一是政府付费部分，即针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得政府付费；二是使用者付费部分，即结合蓟州区自然资源及中交联合体企业资源，导入文化旅游、康养运动、智慧农业等项目，盘活经营性资产，中交联合体获得相关经营性收益；三是政府方提供的额外收益，如中交联合体可按比例获得土地增值收益、综合治理专项补助资金等。
4、“特许经营+投资人+EPC”模式
“马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目”是首批试点项目之一，项目采用“特许经营+投资人+EPC”模式，总投资约82.65亿元。项目合作期（特许经营期）为30年，其中整体建设期为3年，整体运营期为27年。马鞍山市人民政府授权马鞍山市雨山区人民政府为项目实施机构，主要采取两阶段招标方式操作。项目第一阶段由雨山区人民政府通过竞争性程序选择本项目的特许经营者。雨山区人民政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作，并享有相应的收益权，通过项目经营性收入方式获得投资回报。雨山区人民政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。项目第二阶段由特许经营者作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。其中项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等，另行签订产业服务协议。未来项目产生碳汇交易、固废填埋收入（占项目总收入比例约为76%）、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等经营性收入。
项目经济效益的构成方面，主要包括碳汇交易、固废填埋收入、种植经济林、停车场运营、文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。
EOD模式将迎来加速发展期
1、EOD模式成为生态价值实现的重要途径
我国生态环境治理大致分为三个阶段：第一阶段是以工业污染治理，生活污水垃圾处理等为主的污染末端治理阶段。以谁污染谁治理为原则，污染治理投入纳入企业经营成本，工程总承包（EPC）成为项目实施的主要模式。第二阶段是以黑臭水体治理、污染场地与农田修复等为主的生态环境质量改善阶段。以谁受益谁付费为原则，环保基础设施投入依靠使用者付费和政府补贴，特许经营、政府和社会资本合作（PPP）等模式得到应用推广。目前第三阶段，是以生态修复、生物多样性保护、碳达峰、碳中和等为主的人与自然和谐共生阶段。以谁开发谁保护为原则，探索将生态环境保护治理投资纳入区域开发经营成本，EOD模式应运而生。
EOD模式以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，推动公益性强、收益差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业项目有效融合一体化实施，组合开发，从而实现关联产业反哺生态环境治理，既提升生态环境质量又促进项目建设和产业发展，将生态环境治理带来的经济价值内部化。
EOD模式能够在一定程度上解决生态环境治理融资难的问题，提升生态环境治理项目造血能力，实现环保产业潜在市场向现实市场的转化，推进环保产业持续发展。这与其以下几个显著特点和优势分不开的。首先是项目总体打包。EOD模式最大优势在于支持项目总体进行打包开发，打包范围非常广，可以包括已建、在建或未建项目，公益、准公益性或经营性项目，又或者一、二、三产项目，都可以进行总体打包，拼盘开发。其次是多元资金拼盘。从资金渠道来看，PPP、社会资本、中央预算内补助等均可用于EOD项目开发，更值得关注的是，不足部分还可以由政策性银行解决。再次是助力片区开发。推动由传统的“平台融资+土地财政”模式转向“EOD+片区开发”模式，筹划得当可形成内循环，规避政府信用背书和还款承诺。
2、EOD从试点阶段进入到常态化入库阶段
EOD项目由国家层面大力倡导，并组织引导实施。2020年9月生态环境部、国家发展改革委、国开行联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开始向各地区征集EOD模式备选项目，并且，国开行首次作为发文单位出现，开始了其对EOD项目支持的长期过程。该通知着重强调了预期产出、产业融合、试点产出等内容，旨在通过生态环境保护和修复工作推动相关产业发展，并以此区别于一般的环境治理，实现生态价值向市场价值的转变。从实施至今，已经经历三个阶段。
一是试点启动阶段。2021年4月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公室联合发布了《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号），文件同意36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2021-2023年，EOD模式开始真正的落地生根。其中，项目主要分布在华东地区，占比为39%。
二是项目扩容阶段。2021年4月，生态环境部、国家发展和改革委员会、国家开发银行联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》(以下简称“《通知》”)，同意58个项目开展试点工作，期限为2022—2024年。其中，项目主要分布在西北和华东地区，两地均占比24%。至此，以两批试点项目作为依托，EOD项目开始真正进入实践层面。在EOD项目试点启动的同时，非试点的EOD项目也同步开展。截至2022年9月，各地非试点的EOD项目共有78个，项目主要分布在华东地区，占比42%。
《通知》再次强调了项目不给政府带来负债以及其自身可持续发展的特性：切实加强公益性生态环境治理项目与相关经营性产业开发项目一体化融合实施，在项目边界范围内实现产业开发项目对生态环境治理项目建设与运营的持续性收益反哺；实施中可适当优化试点依托项目，加强产业收益对生态环境治理的反哺力度，减少政府资金投入，力争实现政府资金“零投入”。第二次试点出台的相关政策降低了融资难度，规范了项目的运营模式，推动了EOD项目的可持续发展。
三是常态化入库阶段。2022年4月，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）（以下简称“6号文”），明确了可以入库项目的范围、要求和所需材料，EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段。入库项目涵盖八个领域：大气污染防治、水生态环境保护、重点海域综合治理、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理处置及资源综合利用、生态保护修复，以及其他环境治理。EOD模式由试点转为常规的项目入库制，主要有三大变化：一是项目成熟一个入库一个，非试点统一批复；二是各省（区）项目数量由3个变为5个；三是贷款银行由1家变为两家，即国开行与农发行两家银行。
目前EOD模式项目库包括国家库和地方库两类。国家库由生态环境部、国家发改委、国开行进行统一批复、评审和授信，试点时期计划投入5亿元；此外，地方也在探索建立地方库。譬如安徽省，2021年7月9日，安徽省生态环境厅与国家开发银行安徽省分行、中国工商银行股份有限公司安徽省分行、中国农业发展银行安徽省分行共同建立安徽省库；浙江省生态环境厅、国家开发银行浙江省分行，十四五期间意向合作融资总量不低于6亿元；山东省生态环境厅、山东省发展改革委、国家开发银行山东省分行与2021年7月联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，正式开启省级EOD模式试点。
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